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易躍春:光伏新政推動行業向高質量發展轉變

發表時間:2019-06-15 00:56:40

5月30日,國家能源局發布《2019年風電、光伏發電建設管理有關要求的通知》(國能發新能〔2019〕49號),進一步完善光伏2019年度項目建設工作機制,穩定市場預期,推動光伏發電從高速增長向高質量發展轉變。
一、政策出臺整體背景
光伏發電行業是我國重要的戰略性新興產業之一,特別是隨著2013年國務院《關于促進光伏產業健康發展的若干意見》(國發〔2013〕24號)等系列政策文件出臺,我國營造了有利于光伏產業快速發展的有利環境,逐步形成了宏觀政策引導行業方向、具體政策指導行業落實相關目標和保障行業健康發展的政策體系,光伏市場應用規模不斷擴大、全產業鏈持續發展、技術水平明顯提升、成本下降成效顯著。自2015年起,我國組件產能、新增和累計裝機容量均位居世界首位,光伏系統價格更是在近十年間下降了超過70%。截至2018年底,我國光伏發電裝機已達到1.74億千瓦,年發電量1775億千瓦時,在推動能源轉型中發揮了重要作用。
在習近平總書記關于“四個革命、一個合作”能源安全新戰略重要論述以及黨的十九大關于“壯大清潔能源產業”戰略部署的指導下,隨著國內光伏市場的持續擴大,補貼需求總量持續增長、部分地區棄光限電問題逐步顯現,需要根據發展實際和新形勢要求,調整發展思路、完善發展政策機制,推動光伏發電從高速增長向高質量發展轉變。因此,本次發布的《2019年光伏發電項目建設工作方案》(以下簡稱《方案》)的總體思路為市場導向、競爭配置、以收定支、分類管理、穩中求進。
二、政策主要內容研提思路
(一)深化市場化發展,充分發揮市場在資源配置中的決定性作用
為推進和落實國家關于簡政放權的有關要求,國家能源局自2014年起,為引導行業發展,探索建立了年度指導規模管理機制,支持和促進行業規?;l展;隨著規摸不斷擴大,探索引入市場競爭配置資源方式,行業發展市場化程度逐步加強。
為進一步落實“放管服”改革要求,本次國家不再安排光伏發電建設規模,而是轉變為國家能源部門制定競爭規則、財政部門明確補貼總額、價格部門確定價格上限的方式,充分采用市場化方法,由企業定補貼強度、市場定建設規模、電網定消納能力,以市場化為導向促進補貼退坡、保障產業發展速度適度。
(二)加快平價進程,對需要國家補貼的項目擴大競爭配置范圍
我國光伏應用市場在近年快速實現了規?;l展和以規?;龠M工程成本快速降低的過程,正在全面進入提質增效發展和向發電側平價上網邁進的關鍵時期。
為了讓國家補貼資金優先用于補貼需求下降快、能盡快實現平價的項目和地區,充分發揮國家補貼資金支持先進企業和引領光伏平價的作用,同時考慮到堅決助力國家打贏脫貧攻堅戰和支持戶用光伏發展的需要,對于光伏扶貧項目和戶用光伏以外的需要國家補貼的項目,全面進行競爭配置,由地方政府制定以預期上網電價作為主要競爭條件的競爭性配置工作方案、組織競爭性配置確定項目業主和預期上網電價,國家根據補貼額度通過排序確定補貼名單。
(三)穩定市場預期,以收定支適度促進行業發展
在引導行業健康發展的過程中,既要考慮到補貼資金籌集能力,又要考慮保持一定的建設規模以維持行業發展,還要考慮我國光伏全產業鏈平穩發展對國內和全球市場的重要作用。
因此,本次根據籌資能力確定補貼規模,將今年安排的30億元補貼資金支持本年度光伏發電新建項目,一方面可以保障光伏發電及上游制造業保持合理新增規模,另一方面按補貼規模由市場確定需要補貼的光伏建設規??珊侠矸€定補貼缺口,推進光伏從高速增長向高質量發展轉變。
(四)考慮市場特點,對不同類型的項目進行分類施策
我國光伏項目呈現了明顯的多元化特點,一是由于光伏項目單體可建設規模的靈活性,大到十萬千瓦級及以上的大型項目,小到千瓦級的小型系統,單體項目規模差異顯著;二是由于光伏項目可涉及的應用場景多樣,單戶業主自建、結合工商業屋頂等建構筑物建設、地面建設等形式均有所涉獵。此外,隨著平價或無補貼建設步伐的加快,本次《方案》一方面對于不需要國家補貼項目進行區分對待,另一方面充分考慮了光伏建設形式多樣化及各類建設形式的特點,對于需要國家補貼的項目分為光伏扶貧、戶用光伏、普通電站和工商業分布式以及國家組織實施的專項工程或示范項目4類進行分類施策。其中,
1.充分考慮對國家打贏脫貧攻堅戰的支持
對于已列入國家光伏扶貧目錄和國家下達計劃的光伏扶貧項目,按國家相關政策進行管理。
2.促進戶用光伏發展
將今年安排的30億元補貼資金總額對于戶用光伏進行切塊管理,2019年專項用于支持戶用光伏發展的補貼額度設定為7.5億元。
此外,充分考慮組織實施的可行性,一是以建成并網時間作為補貼計算起點執行固定度電補貼標準,二是為戶用光伏的補貼總量截止統計時間留出了一個月的建設緩沖期,當各省級電網企業報送信息統計的截至上月底當年累計新增并網裝機容量超過國家能源局年初發布的當年可安排新增項目年度裝機容量時,當月后一天為本年度可享受國家補貼政策的戶用光伏并網截至時間。
3.將普通光伏電站和工商業分布式光伏發電項目統一競爭
考慮到目前我國工商業分布式和普通電站的既有建設成果、建設成本及競價能力,本次將裝機容量6兆瓦及以上的光伏電站以及就地開發、就近利用且單點并網裝機容量小于6兆瓦的戶用光伏以外的各類分布式光伏發電項目統一進行競爭性配置。
同時,為了提高參與競爭配置項目的可落地性以及競爭配置過程的公平性,所有參與競爭配置的項目需要具備土地(場地)建設條件和接入消納條件,并由地方在2019年擬新建項目滿足所在地符合市場環境監測管理要求的基礎上,公開、公平、公正通過招標等競爭性方式配置選擇對電價下降促進作用大、建設條件落實的項目參與全國競爭。
此外,考慮到在加速補貼退坡的同時擴大市場規模,并考慮不同資源區太陽能資源條件、不同類別項目建設成本等差異,本次以修正后的電價從低到高遴選納入補貼范圍的項目。
4.專項對待國家組織實施的專項工程或示范項目
在我國光伏行業發展的各個時期,國家組織的各類示范型項目均為在當時條件下,對行業的發展起到了至關重要的促進作用,例如特許權招標為當時探索出了我國光伏電價機制,光伏領跑基地建設則大力促進了我國光伏技術進步和成本降低。
因此,本次對于國家明確建設規模的示范省、示范區、示范城市內的光伏發電項目,以及跨省跨區輸電通道配套光伏發電項目等進行單獨分類考慮,原則上該類項目均由地方通過招標等競爭性配置方式組織項目。同時,考慮到示范型項目的不同情況進行區分細化處理,主要包括:(1)對于國家明確的跨省跨區輸電通道配套光伏發電項目,①已按相關規定競爭配置確定項目業主和明確上網電價的,繼續執行原有政策;②已核準輸電通道建設、明確配套光伏裝機容量但未明確項目業主和上網電價的,按國家能源局另行制定的相關要求由地方單獨組織競爭配置確定項目業主和上網電價;③已明確項目業主但未明確上網電價的,按國家相關價格政策執行。(2)示范基地等單獨競爭配置的項目,不進行全國補貼申報競爭排序,執行各項目競爭確定的上網電價和相應補貼標準。(3)各類示范省、示范區、示范縣、示范城市建設的光伏發電項目,已發文下達建設規模的,按已列入以往國家建設規模的相關電價政策執行。
(五)銜接新老政策,保障行業發展穩中求進
我國光伏行業政策體系通過多年的建設,不斷的健全和完善。相關市場主體在經濟和政策等發展環境變化的過程中不斷適應發展的需要,存在一定的適應和轉變的過程和時間符合市場發展的自然規律。在統籌2019年度新增項目建設的過程中,本《方案》充分考慮了和規模管理等政策的相互銜接,按照已列入和未列入以往國家建設規模這兩大類分別進行引導,保障行業發展穩中求進、平穩過渡。其中:
1.對已列入以往國家建設規模的項目根據開工情況區別施策
一是對已開工、未建成并網的項目,執行國家相關價格政策,2019年底仍不能全容量建成并網的則不再納入國家補貼范圍;二是對未開工項目,已經確定項目業主的,執行國家相關價格政策,尚未確定項目業主的由地方單獨組織競爭配置確定業主和上網電價,2020年底仍不能全容量建成并網的則不再納入國家補貼范圍,相對于已開工項目有更寬裕的建設時間。
2.對未列入以往國家建設規模的項目引導轉型發展
考慮到部分省份為支持地方光伏發展、推動能源轉型,在國家規模之外自行安排且并網發電的項目,鑒于這部分項目已形成一定規模且對能源轉型發揮了積極作用,國家能源局在研究相關政策時將會統籌考慮,通過轉為平價上網項目、綠證交易等措施逐步解決。
(六)保障政策落實,采取多策并舉的方式促進行業健康發展
為在政策調整完善的同時保障其可操作、可有效落實實施,《方案》注重建立多方位、全過程的保障機制,主要包括:在項目申報過程中指導明確申報前置條件,促進項目建設條件落實、技術經濟性合理;在建設過程中重視重信守諾,對建成時間嚴格要求,并通過電價退坡機制加強引導;在項目運行階段加強事中事后監管,將各省列入國家補貼范圍項目逾期未建成情況作為市場環境監測評價和下年度申報的重要因素,加強項目并網和消納等事項的監管,形成獎勤罰懶的良性循環機制,協同促進我國光伏行業健康、可持續發展。
三、政策實施效果展望
我國光伏發電行業的發展從早期的“兩頭在外”一路發展至產業鏈建設和市場應用雙雙位居全球首位,有賴于政策機制的持續促進、保障和不斷完善、創新。目前,我國光伏行業處于邁向平價上網的關鍵過渡階段,以“穩、轉、改”作為現階段發展核心,一方面通過明確的市場發展總體預期穩定行業發展信心,第二方面結合我國目前發展實際轉變光伏發展方式、推進提質增效高質量發展,第三方面進一步落實“放管服”改革要求以市場化手段實施資源配置,已成為目前形勢下光伏發展的必然選擇。
《方案》中以保障光伏行業健康、可持續發展為基本出發點,市場導向、競爭配置、以收定支、分類管理、穩中求進為總體思路,同時充分銜接新老政策、全力保障政策落實和實施,為今年光伏建設工作指明了方向,并提供了切實可行的具體措施和執行方式,有利于實現平價上網的平穩過渡和市場穩中求進發展。
總體來看,此次光伏建設工作方案的制定,經多次征求意見,取得了社會的普遍認可,并從分類管理、市場化配置、建設要求和具體工作安排等多方面明確了我國光伏發電今年具體建設工作。相信在科學合理的政策保障下,我國光伏行業將保持高質量、健康發展,在全球競爭力引領上更上一層樓。

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